Застрелить нельзя помиловать. Почему не работает закон о гуманном обращении с животными

В декабре 2021 года президент Республики Казахстан подписал Закон РК "Об ответственном обращении с животными", который вступил в силу в марте 2022 года. О целесообразности и преимуществах регулирования отношений, связанных с животными (с точки зрения и ответственного, и гуманного обращения), в рамках единого законодательного акта ранее указывали как отечественные, так и зарубежные учёные и юристы-практики (Минина, 2014 год; Горохов и Горохова, 2015 год; Ченцова и Сарсенова, 2020 год).

Несмотря на то что прошёл год с момента его принятия, закон до сих пор не реализуется в полной мере как центральными государственными органами, так и местными исполнительными. В результате возникают резонансные ситуации в обществе и риски дискредитации как самого закона, так и связанных с его принятием и исполнением поручений президента РК. В частности, можно выделить следующие проблемные вопросы в сфере ответственного обращения с животными в Республике Казахстан, в том числе препятствующие эффективной реализации закона:

1. Формально проведённая работа над подзаконными нормативными правовыми актами (НПА).

Работа по разработке и принятию нормативной базы для реализации закона (правила отлова и содержания, вакцинации и стерилизации бродячих животных, выгула домашних животных и других) затянулась на пять месяцев после принятия закона и была завершена лишь в конце мая 2022 года (из 14 НПА в марте 2022 года были приняты 3 НПА и в мае 2022 года – 11 НПА).

При этом, несмотря на поручение главы государства о необходимости вовлечения гражданского сектора (согласно пункту 99 Общенационального плана мероприятий по реализации Послания главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2020 года "Казахстан в новой реальности: время действий"), общественные организации и юристы не были привлечены к разработке подзаконных НПА. Разработка практически всех подзаконных правовых актов была проведена с привлечением двух сотрудников подведомственной Министерству экологии и природных ресурсов РК организации – РГКП "ПО Охотзоопром", не имеющих достаточной компетенции по всем направлениям и вопросам, охватываемым НПА.

Таким образом, под умерщвление подпадают не агрессивные собаки, но имеющие, к примеру, двух и более новорождённых щенков.

2. Неподготовленность местных исполнительных органов.

Несмотря на то что с момента первого поручения главы государства, прозвучавшего в послании 2020 года, прошло два с половиной года, местные исполнительные органы не провели подготовительной работы для эффективного исполнения закона.

Исходя из отчётной информации акиматов в 2022 году, в 14 из 17 регионов отсутствуют изоляторы временного содержания отловленных собак и кошек, не ведётся работа с волонтёрами по нахождению владельцев и/или ответственных лиц, а также по пристройству животных.

В Астане и Алматы изоляторы переполнены, животные содержатся в жестоких условиях (без достаточного питания, воды, ветпомощи), наблюдается высокая смертность животных на фоне плотного их скопления, превышения норм содержания в десятки раз, распространения болезней, голода и борьбы за лидерство.

К примеру, в Астане имеется всего один изолятор временного содержания, рассчитанный на 300 собак и 100 кошек. При этом, по данным акимата Астаны, в 2022 году в изоляторе количество отловленных животных превышало норму содержания в шесть раз для кошек и в 10 раз для собак. Погибло в изоляторе более 240 собак и 20 кошек. При этом на отлов и содержание бродячих и безнадзорных животных ветеринарной службе столицы "Астанаветсервис" на 2021-2022 годы выделено больше всего среди всех регионов бюджетных средств – по 179 млн тенге.

3. Повсеместное нарушение закона акиматами.

Ветеринарные службы акиматов продолжают практику отлова и умерщвления животных, в том числе в присутствии детей, без фиксации агрессивности и опасности для человека, нарушая тем самым положения закона. В результате среди населения повсеместно звучат негативные тезисы о саботировании и неисполнении поручений президента акиматами.

При этом Минэкологии самоустранилось и не реагирует на обращения граждан. Чтобы закон работал, уполномоченный орган должен самостоятельно отслеживать факты нарушений законодательства, бить тревогу по каждому из них, самостоятельно подавать заявления в правоохранительные органы и добиваться доведения уголовных дел до справедливого решения.

Периодически основанием для убийства животных ветслужбами акимата являются инциденты нападений собак на людей. Акиматы и правоохранительные органы несистемно реагируют на такие ЧП командой на отстрел бездомных (бродячих) животных, без оценки реальной ситуации. Вместе с тем анализ показывает, что в большинстве случаев нападения на казахстанцев происходят со стороны животных, имеющих хозяев, по причине несоблюдения правил их содержания. Минэкологии на основе информации акиматов сообщало, что в 2021 году по республике зарегистрировано более 26 тысяч фактов нападений собак на людей, из которых 17,4 тысячи случаев, или 66%, были связаны с домашними (владельческими) и безнадзорными (неконтролируемыми владельческими) собаками.

Анализ по самым резонансным случаям нападений животных на людей в Казахстане за последний год также показал, что в них в основном фигурируют собаки, имеющие владельцев, а не бродячие. Однако в ответ на эти случаи ветеринарные службы акиматов устраивают массовый отстрел, нарушая нормы закона и вызывая обоснованное возмущение со стороны местного населения. При этом СМИ, периодически раздувая такие факты, некорректно переводят внимание общества на бродячих собак, пропагандируя их убийство.

Хотя в соответствии с пунктом 2 статьи 5 закона запрещаются пропаганда жестокого обращения с животными и (или) призывы к нему.

В то же время на практике владельцы животных также не всегда привлекаются к ответственности за нарушение правил содержания и выгула домашних животных. И эта ситуация не изменилась с принятием закона. Как отмечает Мария Байдельдинова (2014 год), "с 2005 по 2013 год из 800 зарегистрированных заявлений в правоохранительные органы о жестоком обращении с животными только 11 дошли до суда".

4. При реализации госполитики регулирования численности животных в РК продолжается борьба с последствиями, а не с причинами.

Как показывает зарубежный опыт, постоянный отлов и умерщвление животных неэффективны, если не устраняется основная причина появления бродячих животных – безответственное содержание и разведение домашних питомцев (Рыбалко, 2006 год). В Казахстане продолжается неконтролируемое разведение собак, кошек и других домашних животных безответственными владельцами, которые зачастую ненужный приплод (нездоровый, непородистый, лишний, "надоевший" детям) выбрасывают на улицу и при этом остаются безнаказанными. В свою очередь пополняемые ряды нестерилизованных уличных животных растут в геометрической прогрессии.

Сегодня, за исключением городов Астана и Алматы, ни один регион не реализует программу бесплатной стерилизации домашних питомцев. В городах Семей и Тараз в 2021 и 2022 годах, соответственно, бесплатная стерилизация домашних животных с обучением местных ветеринаров была проведена за счёт средств Фонда Брижит Бардо. Ни уполномоченный орган (Минэкологии), ни акиматы не осуществляют взаимодействие и сотрудничество с отечественными общественными организациями по гуманному регулированию численности животных (кроме формального взаимодействия акиматов в Астане, Атырауской и Костанайской областях).

Отсутствует и сотрудничество казахстанских госорганов с международными организациями, готовыми оказать содействие Казахстану в решении указанных проблем. К примеру, с тем же Фондом Брижит Бардо, который готов и дальше оказывать поддержку казахстанским госорганам и общественным организациям.

Решению указанной проблемы должно поспособствовать введение учёта домашних животных, предусмотренного в соответствии со статьей 11 закона, которая вступит в силу с 1 сентября 2023 года. Наряду с повышением ответственности владельцев животных-компаньонов важна их системная регистрация и идентификация, что является одним из рекомендуемых современных подходов к гуманному регулированию численности бездомных собак, изложенных в руководстве International animal management coalition (ICAM, 2017 год).

Минэкологии совместно с акиматами необходимо уже сейчас начать подготовку к проведению на постоянной основе учёта животных, что позволит выявлять выброшенных животных, привлекать владельцев к ответственности, находить потерянных животных.

Таким образом, как на центральном, так и на местном уровне отсутствует системная работа по реализации закона об ответственном обращении с животными. Это приводит к полнейшей дискредитации законодательства и государственной политики в этой сфере. С учётом изложенных проблемных вопросов необходим комплекс мер с чёткой координацией со стороны уполномоченного органа (Министерства экологии и природных ресурсов РК):

• активная разъяснительная работа по реализации закона в регионах, с обязательным привлечением общественных организаций и экспертов в данной сфере;
• внедрение образовательных программ в школах;
• доработка подзаконных НПА с участием независимых юристов, специализирующихся на законодательстве в области Animal Law;
• проработка чёткого механизма реализации закона и подзаконных НПА, задействование на практике заложенный в законодательстве механизм общественного контроля;
• обеспечение соответствующего прокурорского надзора за надлежащим исполнением законодательства об ответственном обращении с животными, в том числе в части предотвращения фактов незаконного отстрела животных на улицах службами отлова;
• контроль за содержанием и разведением домашних животных владельцами;
• реагирование госорганов на любые факты нарушения законодательства об ответственном обращении с животными для сохранения доверия к государству;
• обязательное привлечение виновных лиц к ответственности в целях привития культуры нулевой терпимости к правонарушениям в обществе.